【智汇】预算绩效管理需与相关管理措施协同推进
2019-12-19 12:02:50    点击：

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预算绩效管理需与相关管理措施协同推进

全面实施预算绩效管理，是我国政府治理和预算管理的一次深刻变革。要顺利实现这一变革，不但要加强预算绩效管理与行政管理“放管服”改革、中期财政规划、政府综合财务报告制度等改革的系统集成，而且要使相关管理措施与预算绩效管理改革协同推进。从当前的改革实践来看，前一方面的工作各级政府已经展开；而后一方面的工作，如与预算绩效管理相关的组织管理措施、绩效评价专业化建设等，仍未纳入各级政府的议事日程。为此，笔者提出以下建议：

一是设立专门的绩效促进委员会，组织管理和协调各部门（单位）的预算绩效管理工作。全面实施预算绩效管理是政府治理和预算管理方式的深刻变革，涉及面广、难度大。为了确保各项改革的落实到位，必须要加强对预算绩效管理工作的组织管理和协调。目前，我国预算绩效管理工作主要由各级财政部门和各单位的财务部门负责。各单位财务部门是预算资金的管理部门，但预算绩效管理绝不是单纯的预算资金管理，财务人员可以对预算资金使用的规范性负责，但是却无法对预算资金使用的效益和效果负责，更不能解决评价反馈信息应用的问题。因此，为更好地推进预算绩效管理工作，应在国务院和地方各级政府或部门设立专门的绩效促进委员会。委员会由各政府或部门任命的绩效官员组成。其主要的职责是：组织管理和协调本级政府或部门（单位）的预算绩效管理活动，包括制定和审核本级政府和部门战略规划和年度绩效计划以及相应的绩效目标，组织开展绩效监控和绩效自评；负责与财政部门合作制定政策绩效标准和评价标准，在各单位或机构之间交换绩效信息，协调和监督绩效评价，从利益相关方获取信息和建议，以及提出政策建议。

二是成立中国绩效评价协会，推进我国绩效评价行业的专业化和职业化发展。在国际上，绩效评价已成为一个职业化、独立化和专业化的成熟行业。无论是国际范围内的国际发展评价协会，还是区域性的各种绩效评价协会，都为绩效评价的知识和经验共享搭建了平台，并通过制定专业手册或操作指南为绩效评价提供了统一的工作规范和管理，十分有利于促进绩效评价的专业化和职业化发展。当前，我国的绩效评价行业尚在起步阶段，也亟待这样一个专业性协会进行加强培训、监督和管理。1988年，我国成立了中国注册会计师协会，该协会在财政部领导下，为加强会计人才的培养和会计准则的应用发挥了巨大的作用。因此，建议由财政部管理成立中国绩效评价协会，由该协会牵头建立绩效评价行业标准，同时加强绩效评价人才的培训、监督和管理，以推进我国绩效评价行业的专业化和职业化发展。此外，利用评价协会这一平台，加大沟通协调和对外交流，将我国的绩效评价成果不仅向中国国内，同时也向国际社会进行扩散。通过加大对外交流，进一步提高我国绩效评价的专业化水平。

三是制定我国的《财政绩效评价操作指南》，促进绩效评价工作的科学化、规范化发展。目前，凡是开展绩效评价的国家和国际组织，几乎都制定了专门的绩效评价操作指南或手册，对绩效评价的目的、原则、内容、程序、方法以及评价人员能力标准等做出了详细的规定。但在我国，绩效评价的管理制度发展相对滞后，尚缺乏一个权威、统一的“操作指南”。为此，建议财政部组织力量尽快制定一部《财政绩效评价操作指南》，既为评价人员科学、高效地开展绩效评价提供具体的技术和政策指引，也为财政部门提供判断绩效评价质量高低的依据，帮助财政部门实现绩效评价的规范化管理。

四是建立和加强政府绩效问责。监督问责的主要内容有二：一是制度问责，专注于强调制度规则，以防止政府官员腐败和违法；二是绩效问责，专注于强调工作结果，旨在提高政府行为效率和效果。在制度问责制下，政府的任务就是依法行政。但同时这种被动而消极的依法行政又是远远不够的，不能有效满足以结果为导向的基本价值追求，也难以有效地避免官僚作风、隐性失职、决策失误、用人失察、领导不力等问题。因此，为了建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理的一体化，除了要实施制度问责，我们还需要建立和加强绩效问责。绩效问责要求政府不仅要合法地行动并避免不良后果的产生，还要求其执政要产生良好的效率和效果。制度问责通常关注的是政府的过错或过失，而绩效问责关注于政府的工作业绩和贡献。在绩效问责制下,“无过”并不能成为逃避其责任的借口，政府还会因为未达到应有的绩效水平而被追究责任。从这个意义来看，绩效问责对政府及公务人员提出了更高的要求，是制度问责的进一步深化和发展。

（作者单位：中央财经大学政府管理学院）

来源：中国财经报 2019年11月16日“绩效新时代”专刊